Podcast : Comment les lois sont élaborées en France ?
La Constitution est à la base de notre société française et de notre cinquième République. Puisque c’est elle qui organise le pouvoir, l’ordre juridique et l’ordre social. Chaque loi doit bien être conforme avec la Constitution puisque le Conseil constitutionnel est chargé de vérifier si la Constitution est bien respectée dans chaque texte et chaque élection. La suite dans ce podcast.
Épisode 2 : Comment les lois sont élaborées en France ?
(Générique intro)
Tu l’as compris dans l’épisode précédent, la Constitution est à la base de notre société française et de notre cinquième République. Puisque c’est elle qui organise le pouvoir, l’ordre juridique et l’ordre social. Chaque loi doit bien être conforme avec la Constitution puisque le Conseil constitutionnel est chargé de vérifier si la Constitution est bien respectée dans chaque texte et chaque élection.
Mais au fait les lois, comment sont-elles écrites ? Qui décide et comment, de les promulguer ? Et toi si t’as une super idée de loi, elle pourrait être appliquée ? Rassure-toi on va tout t’expliquer dans ce podcast avec même un exemple très concret : la loi sur le mariage pour tous ! T’es prêt ? C’est parti !
Qui fait les lois en France, est-ce que tu sais ? Qui a le droit de proposer l’idée du siècle, est-ce que toi tu pourrais ? Officiellement non. Seuls les députés, les sénateurs, le Premier ministre et le Président de la République ont ce droit. Cette norme, comme l’ensemble des procédures législatives et institutionnelles de notre pays, est décrite et inscrite dans la Constitution.
Voilà comment ça se passe :
Dans un premier temps, les députés, les sénateurs ou le Gouvernement proposent un texte de loi. Quand c’est le Premier ministre qui propose une loi, on parle d’un projet de loi. Quand ce sont les députés ou les sénateurs, on parle d’une proposition de loi. Ensuite, le texte est examiné à l’Assemblée nationale et au Sénat, au sein de commissions parlementaires réunissant des parlementaires spécialistes du domaine, article par article. C’est un véritable travail de fourmi. Enfin, le texte est débattu dans l’hémicycle par l’ensemble des députés ou des sénateurs. Ils peuvent rajouter des amendements pour modifier la loi. Quand le texte modifié est voté, on passe à la seconde chambre et on recommence ! On appelle cela la navette. Puis, ils votent pour dire s’ils sont d’accord ou non ! Si c’est oui on passe à l’étape 2 !
Dans un deuxième temps, c’est au Sénat de valider le texte !
Et si les deux chambres, c’est-à-dire l’Assemblée nationale et le Sénat, ne tombent pas d’accord, la loi part aux oubliettes ?Eh non, pas tout à fait ! En cas de désaccord, le texte repart pour une seconde lecture, sauf si la procédure est accélérée. C’est un peu sa deuxième chance quoi !
Et si ça ne suffit pas ? C’est là qu’intervient la Commission Mixte Paritaire (CMP). Composée de sept députés et sept sénateurs, elle peut être réunie à la demande du Premier ministre ou des présidents des deux assemblées.
Sa mission est simple : mettre d’accord le Parlement et le Sénat pour que puisse être adopté le texte de loi.
Dans un troisième temps, si tout le monde est d’accord, la loi est promulguée par le président de la République dans les quinze jours du vote.
Pendant ce laps de temps, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour vérifier que la loi est bien conforme à la Constitution. C’est ce qu’on appelle le contrôle “a priori”, c’est-à-dire avant que la loi entre en vigueur. Et toi, peux-tu demander au Conseil de se pencher sur la constitutionnalité d’une loi qui vient d’être votée au Parlement ? Malheureusement non, seule une autorité politique (Président de la République, Premier ministre, président de l'Assemblée nationale ou du Sénat), ou parlementaire (60 députés ou 60 sénateurs au moins) peut saisir le Conseil constitutionnel avant sa promulgation. Mais, tu le découvriras sur le site, les citoyens peuvent contester la loi devant le Conseil constitutionnel lorsqu’elle commence à être appliquée.
Dans un dernier temps, la loi entre officiellement en vigueur quand elle est publiée au journal officiel !
(Applaudissements)
Donc non, officiellement tu ne peux pas proposer une loi. Mais si tu estimes que tu as une bonne idée, voire l’idée du siècle, tu peux la soumettre à un député de ta circonscription qui pourra, pourquoi pas, la défendre !
T’as tout compris ? Pour que cela soit plus clair, on te propose de prendre un exemple concret ! On va te parler d’une loi qui a fait couler beaucoup d’encre : la loi sur le mariage pour tous !
Petit rappel des faits : en novembre 1999, une loi promulgue en France le PACS, le pacte civil de solidarité. Concrètement ça veut dire que les unions civiles entre personnes du sexe opposé ou du même sexe sont reconnues. Si c’est une première avancée, les couples homosexuels sont alors loin d’avoir les mêmes droits que les autres, notamment en cas d’héritage, ou de parentalité.
Petit à petit, l’idée d’un mariage homosexuel fait son chemin ! Quand François Hollande, devient président de la République en 2012, il promet d’autoriser le mariage pour les personnes du même sexe. La société a changé, les mœurs aussi, il est temps de s’adapter !
(Musique)
La discussion du projet de loi s'est étalée sur une période d'un peu plus de six mois, entre la présentation du projet en Conseil des ministres en novembre 2012 et la promulgation au Journal officiel, le 18 mai 2013, faisant de ce texte de loi l'un des plus longuement débattus. Le débat fait rage, notamment sur la nature même du mariage et la parentalité. Alors que dans la rue, les manifestations contre cette loi se multiplient à partir de la fin d’année 2012, le projet de loi est adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 12 février 2013. Il est ensuite adopté en première lecture par le Sénat le 12 Avril.
Mais les péripéties ne s’arrêtent pas là ! Comme on l’a vu plus tôt, députés et sénateurs peuvent saisir le Conseil pour juger de la constitutionnalité d’une loi. Une seule condition : ils doivent être au moins 60. C’est ce qui s’est passé avec la loi sur le mariage pour tous pour laquelle les Sages ont été invités à se prononcer sur la forme et sur le fond. Autrement dit, ils ont dû déterminer si la loi avait été adoptée dans les règles de l’art et si elle était bien conforme à la Constitution. Résultat ? Le 17 mai 2013, le Conseil Constitutionnel a validé la conformité du texte qui a pu être promulgué officiellement le lendemain par le président de la République.
(Bruit manifestation)
Plus de 170 heures de discussions parlementaires ont été nécessaires à l’adoption de la loi. Le premier mariage gay est célébré en mai 2013. Mais la victoire n’est pas encore acquise pour les défenseurs des droits homosexuels. Malgré la promulgation de la loi, plusieurs maires refusent catégoriquement de célébrer les mariages de personnes du même sexe. Ils évoquent une clause de conscience, mais le ministère de l’Intérieur de l’époque, Manuel Valls, n’est pas de cet avis ! Il le leur fait savoir à travers une circulaire leur rappelant leurs obligations. Tenaces, les élus décident de contester le texte devant le Conseil d’État qui, avant de juger l’affaire,transmet une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. C’est-à-dire qu’il demande aux membres du Conseil de déterminer si oui ou non la clause de conscience respecte la Constitution. Verdict ? La clause de conscience est censurée (ou invalidée) puisque le Conseil considère que le maire, lorsqu’il célèbre un mariage en sa qualité d’officier d'état civil, a le devoir de rester neutre.
Ainsi, entre la promulgation de la loi et 2022 plus de 70 000 mariages de couples du même sexe ont été célébrés !
(Musique mariage)
Conclusion : Tu l’auras compris dans ce podcast, la Constitution est partout dans notre quotidien. Qu’il s’agisse d’assurer le futur des générations pour une vie en harmonie avec la nature, ou qu’il s’agisse de suivre l’évolution des mœurs de notre société, elle est toujours sur le pont. Si tu veux en savoir plus sur la Constitution ou le Conseil constitutionnel, ceux qui y siègent, comment elle fonctionne, rendez-vous sur le site : www.conseil-constitutionnel.fr
Jeu : La procédure d'élaboration des lois
Retrouve le jeu "Que sais-tu sur la procédure d’élaboration des lois ?" en version PDF imprimable.
1 - Qu’est-ce qu’une loi ?
Une loi est un texte voté par le ParlementCe sont les représentants du peuple élus qui votent les lois (les députés à l’Assemblée nationale et les sénateurs au Sénat). (Assemblée nationaleC’est une des deux chambres du Parlement. Elle est composée de 577 députés. Ces femmes et ces hommes sont élus par les citoyens et les citoyennes selon des zones géographiques qu’on appelle des "circonscriptions". et SénatC’est une des deux chambres du Parlement. Il est composé de 348 sénateurs et sénatrices. Ils sont élus par des grands électeurs issus des représentants locaux de la population française (les maires, les conseillers municipaux, départementaux et régionaux, etc.). ) et qui s’applique à tous. Il existe plusieurs catégories de lois, qui se situent à différentes échelles de la hiérarchie des normesClassement hiérarchisé des normes d’un système juridique. Chaque norme inférieure doit respecter la norme qui lui est supérieure. Dans de nombreuses démocraties, la Constitution est au sommet de cette hiérarchie. :
- Les "lois constitutionnelles", adoptées selon une procédure de révision de la Constitution spécifique, sont supérieures à toutes les autres et traitent de la nature, de l’étendue et de l’exercice des pouvoirs de l’État ainsi que des droits et libertés.
- Les "lois organiques" sont les lois, votées par le Parlement, relatives à l’organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics et qui complètent les dispositions fixées par la Constitution.
- Les "lois référendaires" sont adoptées non par le Parlement mais par un référendum. Selon l’article 11 de la Constitution, elles peuvent porter "sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions".
- Enfin, les "lois ordinaires" sont votées par le Parlement sur des règles de droit dans les domaines énumérés par l’article 34 de la Constitution, le reste des règles de droit relevant du pouvoir réglementaire, qui dépend du gouvernement. Il existe ainsi des lois qui expliquent comment doivent se passer les élections, d’autres qui disent que les enfants ont tous le droit d’aller à l’école, d’autres qui expliquent comment est dépensé l’argent de l’État, etc.
C’est la Constitution qui établit comment les lois doivent être écrites et votées, mais aussi quelles règles elles doivent respecter pour être valides.
Qu’est-ce qu’une ordonnance ?
Le gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre des mesures qui relèvent de la loi. Ces actes sont appelés des "ordonnances". L’autorisation est donnée au gouvernement par le vote d’une loi d’habilitation. Une ordonnance permet d’adopter des mesures sans passer par la procédure législative ordinaire (examen du texte par l’Assemblée nationale et le Sénat, navette parlementaireVa-et-vient d’une proposition ou d’un projet de loi entre l’Assemblée nationale et le Sénat.
, etc.). Une fois l’habilitation accordée, les ordonnances sont prises en Conseil des ministresRéunion collégiale prévue par la Constitution pour débattre. Le Conseil des ministres se réunit avec le président de la République, une fois par semaine, traditionnellement le mercredi, à l’Élysée. À la fin du Conseil des ministres, le secrétaire général du gouvernement rédige un "relevé de décisions" rendant compte et attestant des décisions prises
et doivent être signées par le président de la République. Les ordonnances publiées doivent ensuite être ratifiées par le Parlement.
2 - Qui écrit les lois ?
En France, seuls le gouvernementC’est l’ensemble des ministres dirigés par le Premier ministre. Le Premier ministre est nommé par le Président de la République, qui nomme aussi des ministres. Il détient le pouvoir exécutif avec le Président de la République. et le ParlementCe sont les représentants du peuple élus qui votent les lois (les députés à l’Assemblée nationale et les sénateurs au Sénat). peuvent écrire et proposer une loi.
Quand l’initiative vient du gouvernement, on parle d’un "projet de loi".
Le Premier ministre peut proposer des lois au ParlementCe sont les représentants du peuple élus qui votent les lois (les députés à l’Assemblée nationale et les sénateurs au Sénat).
: c’est un "projet de loi".
Un avant-projet est préparé par le ministre avec son cabinet et l’administration qu’il dirige, puis il fait l’objet de réunions entre les ministres. Ce projet est ensuite présenté pour avis au Conseil d’ÉtatInstitution qui examine les futures lois et réglementations pour voir si le droit est bien respecté dans celles-ci. Il peut aussi juger les conflits entre les citoyens et l’État.
qui vérifie que le texte est légal, c’est-à-dire qu’il respecte la Constitution et les engagements internationaux de la France. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE)Assemblée constitutionnelle de la République, comme l’Assemblée nationale et le Sénat. Sa mission est de conseiller les pouvoirs publics en matière économique, sociale et environnementale. Il est composé des représentants des différentes catégories professionnelles (patronat, syndicats, associations). Le Conseil n’a pas de pouvoir de décision.
peut éventuellement être également consulté. Le projet est enfin examiné en Conseil des ministres, la réunion de tous les ministres qui a lieu chaque semaine. Les avis du Conseil d’État sont rendus publics à l’issue du Conseil des ministres qui en a délibéré et sont joints au projet déposé au Parlement. La diffusion de ces avis a pour objet d’éclairer les débats parlementaires et d’informer les citoyens.
Lorsque le texte est validé, il est transmis à l’Assemblée Nationale et au Sénat qui vont ensuite en débattre, le modifier et le voter.
Quand l’initiative vient du Parlement, on parle d’une "proposition de loi".
Les députés et les sénateurs peuvent aussi proposer des lois. Pour cela, ils travaillent avec des spécialistes de la loi qui les aident à écrire une "proposition de loi". Concernant les propositions des parlementairesCe sont les membres du Parlement (les députés et les sénateurs) qui votent les lois.
, elles ne font pas l’objet d’une délibération en Conseil des ministres et ne sont pas soumises obligatoirement à l’avis du Conseil d’État, sauf si le président de l’Assemblée nationale le demande, avec l’accord du ou des auteurs de la proposition. Un ou plusieurs parlementaires examinent le sujet sur lequel ils souhaitent légiférer. Ils essaient d’obtenir des informations sur les difficultés posées par la proposition de loi et les solutions possibles. Pour cela, ils rencontrent les représentants des administrations, des organisations professionnelles, des syndicats...
Les textes des projets et propositions de loi exposent les raisons de la nécessité de cette loi, donnent des arguments pour la défendre et détaillent les obligations qui en découlent.
La majorité des textes de loi (65 %) sont proposés par le gouvernement pour une simple raison : le gouvernement dispose de nombreux moyens administratifs et techniques pour concevoir un texte de loi. Mais les députés, souvent spécialisés dans un domaine, sont généralement associés à la réflexion, et la tendance est à l’augmentation des propositions de loi.
Quand la proposition de loi est complète, elle est confiée à l’Assemblée nationale et au Sénat pour être soumise au débat, modifiée et enfin votée.
3 - Qui vote les lois et comment ?
La présentation des projets et des propositions de loi se fait en trois phases : l’initiative (qui propose la loi), la délibération (discussion et vote) et l’adoption de la loi.
Tout d’abord, les textes sont déposés au sein d’une commissionGroupe constitué d’un nombre limité de députés ou de sénateurs chargé d’examiner une proposition ou un projet de loi relevant de sa compétence. , c’est-à-dire un petit groupe de spécialistes (en fonction du sujet, la commission des affaires économiques ou sociales, la commission des affaires culturelles et éducation, etc.). Puis, les projets ou propositions de loi sont examinés et débattus en public par le Parlement. Les députés et les sénateurs doivent se mettre d’accord avant de procéder au vote. Ils peuvent proposer des modifications du texte de la future loi : ce sont des "amendementsDes propositions de modification sur un texte de loi. ". Commence alors un va-et-vient entre l’Assemblée nationale et le Sénat, le but étant de trouver un consensus. Cela s’appelle la "navette parlementaire". Si l’Assemblée nationale et le Sénat votent la même version du texte, la loi est adoptée.
Lors de la navette parlementaire, les discussions peuvent prendre beaucoup de temps et ne mènent parfois à rien. Lorsque les députés et sénateurs ne parviennent pas à un consensus, le Premier ministre ou les présidents des deux assemblées conjointement peuvent réunir une commission mixte paritaire (CMP). Elle est composée de sept députés et de sept sénateurs et a pour mission de trouver un compromis en cherchant à rapprocher les points de vue de l’Assemblée nationale et du Sénat. Si elle y parvient, on parle de "commission conclusive". Le nouveau texte est ensuite voté par les deux assemblées. Si elles le votent, la loi est adoptée.
Mais quand l’Assemblée nationale et le Sénat n’arrivent vraiment pas à se mettre d’accord, le gouvernement peut donner le dernier mot à l’Assemblée nationale en tant qu’assemblée élue au suffrage universel par les citoyens français. Si l’Assemblée nationale accepte cette loi, elle est adoptée, sinon on dit qu’elle est "rejetée" : elle ne sera jamais appliquée.
Si le désaccord se situe entre une des chambres du Parlement et le gouvernement et que le vote de la loi semble bloqué, le Premier ministre dispose de plusieurs moyens de pression :
- Le "temps législatif programmé" permet au gouvernement de limiter le temps de délibération parlementaire à l’Assemblée nationale.
- Le "vote bloqué", quant à lui, permet au gouvernement de demander au Parlement de voter une loi sans aucune possibilité de l’amender.
- Enfin, quand le Premier ministre craint qu’un projet, ou une proposition de loi, ne soit pas voté par le Parlement, il peut utiliser l’article 49 alinéa 3 de la Constitution de la Ve République, qui permet de faire adopter une loi sans la faire voter par le Parlement. Il a le droit d’utiliser le 49.3 sur tout projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, mais aussi, une seule fois par session parlementaire, pour tout autre projet ou proposition de loi. L’utilisation de cette disposition de la Constitution n’est pas sans risque pour le Premier ministre : les députés peuvent alors voter une "motion de censure" qui annule la loi et force le Premier ministre, ainsi que son gouvernement, à démissionner.
En savoir plus
consulte le thème " la Constitution de la Ve République ".
4 - Comment les lois deviennent des règles dans notre quotidien ?
La promulgation de la loi.
Une fois le texte voté et adopté par le Parlement, le président de la République a quinze jours pour dire que cette loi va s’appliquer dans le pays. On dit qu’il "promulgue la loi". Pendant ces quinze jours, le président de la République peut demander au Parlement d’étudier à nouveau la loi. Il peut aussi saisir le Conseil constitutionnel pour lui demander de vérifier si cette loi est bien conforme à la Constitution.
Le contrôle du Conseil constitutionnel.
Dans notre État de droitOpposé au pouvoir arbitraire, l’Etat de droit désigne un État dans lequel la puissance publique est soumise aux règles de droit. Il repose sur le respect de la hiérarchie des normes, l’égalité de tous devant la loi et la séparation des pouvoirs qui assure l’indépendance de l’autorité judiciaire.
, le Conseil constitutionnel a un rôle très important. Il surveille que toutes les lois respectent la Constitution, car elle se situe au sommet de la hiérarchie des normes. Il s’agit du contrôle de constitutionnalité, c’est-à-dire la vérification de la conformité de la loi au bloc de constitutionnalité.
Pour les autres textes, cette vérification n’est pas automatique, car cela prendrait trop de temps d’étudier chaque loi. Si le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs ont un doute, ils peuvent demander au Conseil constitutionnel de vérifier si une loi obéit bien à la Constitution avant qu’elle ne soit votée par le Parlement.
Une décision déclarant une loi inconstitutionnelle fait obstacle à sa promulgation. Si seule une partie du texte est déclarée inconstitutionnelle, la loi peut être partiellement promulguée si les articles non conformes sont "séparables" de l’ensemble du dispositif. Le Conseil constitutionnel peut aussi déclarer des dispositions législatives conformes à la Constitution sous certaines réserves d’interprétation.
Les lois peuvent aussi être "vérifiées" par le Conseil constitutionnel après qu’elles ont été votées par le Parlement et promulguées par le président de la République. Cette vérification s’appelle une "question prioritaire de constitutionnalité" (QPC). Depuis 2008, n’importe quel citoyen, ou citoyenne, qui est jugé devant un tribunal peut poser une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel, c’est-à-dire lui demander de vérifier si la loi qu’on lui applique est bien conforme à la Constitution. Si la question est sérieuse et que le Conseil constitutionnel n’y a jamais répondu, le Conseil constitutionnel est saisi et a trois mois pour répondre. Si le Conseil décide que la loi respecte la Constitution, le procès reprend. Si la loi ne respecte pas la Constitution, la disposition concernée est supprimée et ne pourra pas être appliquée au procès.
Qui siège au Conseil constitutionnel ?
Le Conseil constitutionnel est composé de neuf membres nommés pour neuf ans. Ils ne peuvent être nommés qu’une seule fois. Trois d’entre eux sont nommés par le président de la République, trois par le président du Sénat et trois par le président de l’Assemblée nationale. Le président du Conseil constitutionnel est nommé par le président de la République parmi tous les membres du Conseil constitutionnel.
En savoir plus
Consulte thème " Le Conseil constitutionnel, gardien de la Constitution ".
Le Conseil constitutionnel en 2023
Nommés par le président de la République :
- 2016 : M. Laurent Fabius
- 2019 : M. Jacques Mézard
- 2022 : Mme Jacqueline Gourault
Nommés par le président du Sénat :
- 2016 : M. Michel Pinault
- 2019 : M. François Pillet
- 2022 : M. François Séners
Nommés par le président de l’Assemblée nationale :
- 2016 : Mme Corinne Luquiens
- 2019 : M. Alain Juppé
- 2022 : Mme Véronique Malbec
La publication au JORF.
Quand la loi est promulguée, elle est publiée au Journal officielQuotidien officiel de la France, dans lequel sont inscrits toutes les ordonnances, les lois, les textes réglementaires, les déclarations officielles et les publications légales.
de la République française (JORF). Le JORF est édité par un des services du Premier ministre et a un effet juridique, puisqu’une loi n’est applicable qu’à partir du lendemain de sa date de parution au JORF. Autrefois imprimé sur papier, il est publié sur Internet depuis 2016 suite à une décision du Conseil constitutionnel considérant que la dématérialisation du JORF était bien conforme à la Constitution. En 2021, il y a eu une moyenne de 130 textes publiés par jour, tout type confondu (loi, décret, arrêté, avis, nomination, etc.), mais c’est le 11 mai 2017 qu’il a battu un record avec près de 740 textes publiés pour 1 560 pages !
Après la parution d’un texte au Journal officiel, le Premier ministre et son gouvernement sont ensuite chargés d’appliquer la loi.
Le sais-tu ?
Depuis 1869, le JORF paraît du mardi au dimanche (sauf parutions exceptionnelles) et informe de tous les textes de loi promulgués : les ordonnances, les lois, les arrêtés, les décrets, les comptes rendus des débats de l’Assemblée nationale et du Sénat, etc. Y figurent même les résultats du Loto et trois fois par an les lauréats de la Légion d’Honneur !
En savoir plus
Consulte thème " QPC ".
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Vidéo : Les audiences du Conseil constitutionnel
Savez-vous ce qu’il se passe dans la salle des audiences du Conseil constitutionnel ? On vous explique !
Vidéo : Le Conseil constitutionnel, mode d’emploi #03 | La gomme, le crayon et le citoyen
Le Conseil constitutionnel a droit à l’égard des textes qui lui sont déférés, à utiliser la gomme. Mais pas le crayon.
Vidéo : Le Conseil constitutionnel, mode d'emploi #04 | Le contrôle a priori de la loi
Le Conseil constitutionnel peut être saisi afin de juger la constitutionnalité d’une loi avant qu’elle ne soit promulguée.
Qui peut le saisir ? Comment fonctionne l’instruction d’une affaire ?
